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杨红伟澎湃新闻|超越控制的秩序:对分税制产生过程的政治学思考



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在20世纪80年代的分权改革中 , 当中央政府面对地方的财政机会主义和自身严重的财政压力时 , 它并没像改革前那样 , 通过大规模收回国有企业控制权的方式来提升其财政收入 , 而是前后两次试图引入分税制 , 以制度化分权的形式来实现其财政集权的目标(可参见王丙乾《中国财政60年回顾与思考》 , 中国经济出版社) 。
如何解释分税制的决策选择?对于中央政府 , 即便把分税制视为一种财政集权的工具 , 然而由于其本身具有的制度化特征 , 意味着对财政管辖权的纵向分割 , 也意味着对中央和地方财政行为的双重约束 。
事实上 , 贯穿整个20世纪80年代 , 中央政府为了改善自己的财政状况 , 几乎尝试了所有能够采用的办法 , 如重复谈判(频繁修订“基数”或“比例”)、交换(“政策换贡献”)、各种“巧取”(向地方“借款”而不还、要求地方额外“作贡献”、强制性向地方发行低利率公债等)、加强监控(“税收纪律大检查”之类)、政治约束(“撤人换头头”)等 。
然而 , 这些财政制度化之外的间歇性措施 , 都未能有效遏制中央财政收入长期下滑的趋势 。 权力分散化之后 , 地方政府角色与行为的变化 , 消解了中央政府改善自身财政状况的种种努力 。 推进财政制度化是具有理性计算能力的中央政府 , 在权力分散化的环境中不断“摸着石头过河”之后的最终选择 。
1978年后的分权改革中 , 地方政府成为地方产权的所有者 , 从而演变为具有自身利益的权利主体 , 为了本地利益同中央争夺财政资源 。 虽然中央可以运用人事决定权来约束地方政府的财政偏离行为 , 但事实表明 , 在制度短缺的环境中 , 权力分散化提高了政治集权约束财政分权的交易成本 , 从而弱化了政治集权的效能 。
由于财政体制的制度化程度低下 , 加之信息上的不对等状态 , 遂使中央在与地方的财政博弈中讨不到好处 。 最终的结果 , 便是20世纪80年代末至90年代初期严重的中央财政弱化 。 分税制的建立 , 正是以制度化方式弥补政治集权效能“磨损”的一次实践 。 通过制度规则的建立 , 统合分散的地方权力 , 从而规范中央与地方的财政关系 。 这可视为分税制产生的政治逻辑 。
通过对分税制产生过程的考察 , 可以发现在以高度集权体制为起点的改革中 , 权力分散化构成了财政制度化的前提与基础 。 具体而言 , 权力分散化从三个方面为财政制度化提供了有利条件:
1.权力分散化提高了中央以政治集权约束财政分权的交易成本 , 从而产生了制度化的需求 。 80年代的财政体制 , 形式上以放权让利为特征 , 但在本质上 , 它仍然是高度集权体制的延续 。 其中一个关键的特征 , 表现在中央对于预算收入有着较强的支配权 , 但同时却没有自身独立的征税机构 , 它的绝大部分税收收入都靠地方政府代为征收 。
这样一种财政体制 , 本质上依赖于中央对地方强有力政治控制 。 以人事控制为主要手段的政治集权 , 构成了对财政分权的基本政治约束 。 但由于财政体制的制度化程度低下 , 使得中央与地方财政关系在信息传递、监督机制等方面都存在着缺陷 , 因而在两者互动关系中存在着过高的交易成本 , 地方往往能够通过偏离中央的财政政策而获取更大好处 。
这些因素都弱化了政治集权的效能 , 中央政府的财政弱化 , 恰恰体现了这种政治集权效能的低下 。 其中的一个证据是 , 在中央对地方施加更多干部人事约束的地方(干部晋升率更高、任期更短) , 对中央的财政偏离更严重 。 它表明 , 如果没有相应的制度构建 , 政治集权作为约束财政分权的方式 , 其效能会越来越被削弱 。
2.权力分散化使中央与地方之间权威结构中 , 容纳了越来越多的协商、谈判行为 , 这为制度生成提供了有利的角色互动模式 。 早在1986年前后 , 中央决策者决定在第二步利改税的基础上 , 直接推行分税制 。 然而由于地方和部门的阻力 , 一直到1993年 , 分税制改革才正式提上日程 。 在分税制改革中 , 中央和地方围绕宏观税制和具体规则 , 进行了大量的博弈 。 这种策略互动式的制度创制过程 , 对分税制的成功推行意义重大 。
在中央和地方的策略互动中 , 经过动议、辩论、冲突、谈判和妥协 , 双方对拟达成的规则具有全面的了解 , 从而使新制度获得了基于同意的合法性基础 。 这有利于克服旧体制下无法解决的失信、机会主义、蓄意违约及重复博弈问题 。 中央与地方能够展开策略互动的前提是双方都具有权力主体的地位 , 并能够自主地依据理性原则选择自己的策略 。 从这个角度而言 , 在一个高度集权的结构中 , 权力主体的分化就成为制度化转型的必要条件 。
3.在权力分散化的环境中 , 中央与地方之间围绕财政问题长期互动 , 产生并积累了制度生成所必需的知识与技能 。 在1986年 , 无论是学界还是决策者群体 , 对分税制还未能形成清晰的看法 , 也不能提出一些具有可操作性的方案 。 随后 , 由于权力分散化所造成的财政压力的程度不断加深 , 其后果也更加严重地呈现出来 , 吸引了决策者及研究者的大量关注 , 因而对财政问题的认识不断得以深化 , 这是1994年改革取得成功的一个重要条件 。


稿源:(杨红伟澎湃新闻)

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标题:杨红伟澎湃新闻|超越控制的秩序:对分税制产生过程的政治学思考


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